京津冀协同发展十余年，为何还需“首都都市圈”？

（原标题：京津冀协同发展十余年，为何还需“首都都市圈”？）

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近日，《现代化首都都市圈空间协同规划（2023―2035年）》（以下简称《规划》）正式获批，其空间范围涵盖北京市、天津市全域，河北省雄安新区及廊坊、保定、张家口的部分区县，总面积约4.2万平方公里。 

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自2014年“都市圈”概念在《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中被首次提出，到2019年被确立为新型城镇化的主体形态，再到2021年以来全国已陆续批复20个国家级都市圈，推动都市圈发展已成为中国区域经济发展的重要方向。

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首都经济贸易大学特大城市经济社会发展研究院执行院长叶堂林对经济观察报表示，都市圈的形成是核心城市发展到一定阶段的必然产物。当单一城市的空间、资源和环境承载趋于饱和时，其中心城区发展便会面临制约，必须通过与周边地区建立紧密协作、实现功能疏解与再布局，才能获得新的增长动力。如果都市圈尺度的协同仍不足，则需在更大的城市群层面寻求解决方案。因此，发展都市圈是城市化进程中的关键一环。

在此背景下，首都都市圈的规划与建设被赋予了何种独特的定位与作用？这一新规划与已实施十余年的“京津冀协同发展”战略是简单重复，还是在新的发展阶段的深化与聚焦？

多圈层

根据《规划》，首都都市圈在空间规划上形成了“一核两翼、双城多点、双廊多圈”的格局，“一核”指以北京为发展的核心，“两翼”即推动雄安新区和北京城市副中心比翼齐飞，“双城”则是唱好京津“双城记”。这一顶层设计，源于京津雄三地客观存在的功能互补与战略协同。 

叶堂林表示，北京与天津相距约130公里，功能上高度互补：北京集聚了国家级科研机构与原始创新能力，天津则拥有北方核心港口及成熟的制造与研发转化基础，而雄安新区是北京非首都功能疏解的首要承载地，因此，《规划》将其纳入同一都市圈框架。 

与其他都市圈不同的是，首都都市圈并未局限于1小时通勤圈这一物理尺度，而是根据空间距离与功能定位，形成“多圈层”嵌套结构。从内到外，依次是北京平原新城、北京生态涵养区、通勤圈、功能圈以及更外围的产业协同圈。 

其中，北京平原新城是承接中心城区适宜功能和人口疏解的重点地区；北京生态涵养区是首都重要的生态屏障和水源保护地。通勤圈聚焦职住协同，面积约2.7万平方公里；功能圈强调非首都功能疏解与核心竞争力培育；产业协同圈强调产业分工协作，加强首都与部分河北节点城市及功能园区，石家庄都市圈中石家庄市、衡水市、邢台市，以及周边城市群、国内主要城市群的合作互动。

北京大学首都发展研究院院长李国平对经济观察报表示，作为京津冀城市群和协同发展的核心，首都都市圈的使命已经跨越了主要解决“大城市病”的阶段，步入了落实京津冀协同发展战略、推动京津冀成为中国式现代化建设先行区和示范区的核心区域与关键引擎。核心目标是优化、提升和服务保障首都功能，建设成为以首都为核心的世界一流都市圈。为了实现这一目标，首先需要聚焦于优化和提升首都功能，特别是考虑到其对周边的影响，因此提出了由内而外、多层次的发展结构。 

据经济观察报统计，在已获批的20个国家级都市圈中，首都都市圈的覆盖范围最大，其余都市圈的覆盖范围在2至3万平方公里，而首都都市圈为4.2万平方公里。

叶堂林对经济观察报表示，首都都市圈规划的总面积中，适合建设都市圈的实际面积并不大。这是由于这4.2万平方公里的总面积中，包含了大面积的生态涵养区与山区。例如北京西部、北部山区、天津北部山区等区域，主要承担着生态屏障功能，而非用于集中开发建设。因此，实际可用于产业、交通和城市建设的有效发展面积远小于规划总面积。

辐射

2014年，京津冀协同发展上升为国家战略。2024年，京津冀地区生产总值已突破11.5万亿元，是2013年的2.1倍。经济总量上升的同时，北京非首都功能疏解情况取得进展。2014年―2023年，北京中心城区常住人口与常住外来人口分别减少了约200万人和146万人，累计退出一般制造业企业超过3200家，疏解升级区域性专业市场和物流中心近1000个。

在此背景下，新获批的《规划》与既有的京津冀协同发展战略是何关系？是延伸细化，还是战略转向？ 

叶堂林认为，经过十余年的推进，京津冀的区域发展已从初期的“协同”阶段，迈入以“深度融合”为目标的新时期。实现“深度融合”，需要一个联系更紧密、运行更高效的载体。城市群强调“一体化”，而都市圈的核心正是“同城化”。相较于覆盖20多万平方公里的京津冀城市群，都市圈通过聚焦更小的地理范围、致力于实现内部职住与功能的“自主平衡”，并着力缩短通勤时间与距离，从而成为推动融合发展的关键空间单元。

在李国平看来，《规划》是在关键区域对京津冀协同发展战略的深化与聚焦。如果说京津冀协同发展初期的重点侧重于首都功能的“疏解”与“承接”，那么当前阶段的《规划》则更加强调将北京的创新资源有效地“辐射”出去，转化为带动天津、河北发展的经济动力。

当前，人工智能等技术变革交汇，正在催生大量未来产业。2025年12月，中央经济工作会议明确将“北京（京津冀）国际科技创新中心”列为国家规划建设的三大国际科技创新中心之一。京津冀协同发展已从以产业、交通、生态为重点的初期阶段，迈入以“创新”与“公共服务”为核心驱动的新阶段。

北京作为创新策源地，拥有丰富的科技成果，但面临空间约束；而周边区域则急需科技创新赋能以获得发展动力。首都都市圈的构建，正好打通这一供需：北京通过将创新功能与产业链向“通勤圈”与“功能圈”内疏解扩散，为未来产业落地提供空间；周边区域通过承接转化、提供配套并共享公共服务，为北京乃至整个区域的升级提供腹地支撑与人才保障。

因此，首都都市圈的发展逻辑，已从北京自身的集聚增长，转变为“做强核心”与“辐射周边”双向互融。 

互动

2025年，石家庄都市圈正式获批，成为京津冀地区首个国家级都市圈。该都市圈以石家庄市为中心，涵盖衡水市、邢台市、定州市及辛集市，总面积约1.65万平方公里，常住人口约1632万人。

随着首都都市圈规划的批复，京津冀区域形成了“一北一南”两大国家级都市圈并行的新格局。《规划》提出要联动唐山、保定等多个节点城市，并衔接石家庄都市圈中的石家庄、衡水、邢台等地，推动跨区域产业深度协同。随之而来的问题是：在“京津冀协同发展”的框架下，二者将构建何种关系？是各自发展，还是互补共生？

当前，整个京津冀地区正致力于在产业发展上实现深度协同，各地产业布局存在明确分工。例如，北京聚焦于生物医药，河北重点发展氢能产业链、智能网联汽车与机器人等，天津则在工业互联网、高端母机等领域着力。

叶堂林指出，石家庄都市圈与首都都市圈的关系，本质上是基于产业分工的紧密互动与合作，两者共同服务于京津冀区域“六链五群”的产业协同布局，并通过产业廊道实现串联，共同培育和壮大跨区域的产业集群。在这一协同框架下，石家庄都市圈需要着力发挥冀中南地区的特色产业优势，持续壮大产业规模、提升发展能级。其长远目标应是建设成为京津冀城市群中一个重要的区域性增长极和特大城市，从而与首都都市圈形成有效呼应，使整个京津冀城市群的等级结构更趋合理与均衡。

李国平认为，石家庄都市圈是首都都市圈中产业协同圈的重要组成部分，两大都市圈的协同，重在推进“研发――转化”关系：首都都市圈侧重前端研发与创新策源，石家庄都市圈则聚焦产业承接、转化与规模化发展。石家庄都市圈在科技创新能力上存在不足，因此亟需从以北京、天津、雄安新区为核心的“创新三角区”导入创新资源，通过明确的产业分工与合作来强化自身。这种联动有助于石家庄都市圈形成独特的聚合优势，在首都都市圈强大的资源虹吸效应背景下，构筑起自身的发展势能，从而吸引更多资源与投资。

对于节点城市的发展，叶堂林以廊坊为例指出，廊坊与北京的融合已相当充分。许多对北京城市运行不可或缺、但受土地与成本制约的“都市型产业”――如服务于北京的印刷、仓储配送、食品加工――已迁移至廊坊，形成了紧密的功能互补关系。

李国平认为，节点城市发展的关键，在于各地能否根据自身禀赋，积极创造有利条件和发挥优势，成功承接并落地来自核心区的创新资源与科技成果，这要求各地精准把握创新链与产业链的衔接关系。资源不会自动均等分布，因此节点城市必须发挥主观能动性，主动对接首都都市圈，在区域产业分工中找到自身定位。

当前，在京津冀城市群内部，发展不平衡问题依然突出：北京与天津两市发展水平较高，但两者之间的廊坊北三县、固安等地发展仍显滞后。交通衔接不畅、跨行政区域的体制机制壁垒，仍是阻碍产业落地与要素流动的关键因素。

因此，首都都市圈的挑战在于如何让“通勤圈”真正实现职住平衡，让“功能圈”有效承载创新转化，让“产业协同圈”形成高效分工。这不仅依赖于轨道交通、快速路网等基础设施的“硬联通”，更考验着三地在体制机制协同、公共服务共享、政策标准统一等方面的“软对接”能力。