上海金融与发展实验室曾刚：十四五期间中小金融机构改革化险稳步推进取实效

作者：曾刚 上海金融与发展实验室首席专家、主任

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“十四五”规划期间，中国金融业改革发展取得显著成就，其中，中小金融机构改革化险工作成效尤为突出。作为金融体系的“毛细血管”，中小金融机构直接关系实体经济资金流通是否顺畅。长期以来，这些机构面临历史包袱重、公司治理不完善、风险抵御能力弱等问题。五年来，在党中央领导下，金融监管部门采取坚决措施、精准施策，交出了一份扎实的改革化险答卷。

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一、风险底数全面摸清，处置成效显著

“十四五”开局时，中小金融机构高风险机构数量较多，资产质量承压，部分机构面临流动性困难。面对这一挑战，监管部门首先摸清风险底数，为精准施策奠定基础。

经过五年持续努力，改革化险工作取得显著成效。据金融监管总局数据，“十四五”时期处置不良资产较“十三五”时期增加超过40%，行业抵御风险的资本和拨备总规模超过50万亿元。高风险中小银行机构数量已较峰值大幅下降，部分省份实现了高风险中小机构“动态清零”。

这些数字反映出监管理念的转变和监管能力的提升。从被动应对到主动出击，从单兵作战到协同配合，中小金融机构改革化险工作呈现出系统性、协调性、前瞻性特征。

二、统筹协调，分类施策精准发力

在改革化险实践中，“一省一策”“一行一策”成为重要工作方法。这一做法体现了因地制宜的治理智慧，既避免了“一刀切”，又确保了改革的精准有效。

以农信社改革为例，各地根据实际情况，探索出统一法人、联合银行等多种模式。有的地区组建省级农商联合银行，统一管理辖内农信机构；有的地区采取市级统一法人形式，实现区域内资源整合。这种因地制宜的改革模式，既考虑了各地经济发展水平差异，也尊重了历史形成的治理结构特点。

在具体风险处置中，监管部门坚持“一行一策”原则，针对不同机构的风险特征和经营状况，制定差异化处置方案：一是对风险相对较轻、具备自救能力的机构，主要通过加强内控管理、补充资本金、优化股权结构等方式化解风险；二是对风险较重但仍有挽救价值的机构，通过引入战略投资者、实施兼并重组等方式实现重生；三是对已经资不抵债的机构，坚决实施市场化退出，避免风险进一步扩散。

三、多元化处置方式并举，市场化手段成为主流

在处置高风险机构过程中，监管部门综合运用多种市场化手段，形成了兼并重组、增资扩股、引进战投、市场退出等多元化处置格局。

兼并重组成为最主要的处置方式。通过强强联合、优势互补，一批经营困难的中小金融机构获得新生。据统计，仅在村镇银行领域，就有超过100家机构参与了重组整合。这些重组不仅化解了相关机构的经营风险，还通过规模效应和管理水平提升，增强了整体竞争力。

市场退出同样是风险处置的重要方式。对于经营失败、无法持续的机构，监管部门坚持市场化、法治化原则，有序推进其退出市场。2024年以来，河北、甘肃、陕西、四川等多个省份的数十家村镇银行获批解散或注销。

在整个处置过程中，监管部门始终坚持保护存款人利益的原则，确保了社会稳定和金融安全。通过存款保险制度有效运行和各级政府协调配合，绝大多数风险机构处置都实现了平稳过渡，未引发系统性风险。

四、监管体系不断完善，风险防控能力显著提升

伴随改革化险工作深入推进，监管体系也在不断完善。从制度建设到执行机制，从监管工具到处置手段，一个更加科学有效的中小金融机构监管框架逐步形成。

风险识别方面，监管部门建立健全了早期预警机制，通过大数据分析、现场检查、非现场监管等手段，及时发现和识别潜在风险。这种“早发现、早预警、早暴露、早处置”的工作机制，有效防止了小风险演变为大危机。

风险处置方面，监管部门完善了分级分类处置程序，明确了不同风险等级机构的处置标准和流程。同时，通过加强央地协同，有效促进了与地方政府、相关部门的沟通配合，形成了处置合力。

风险防控方面，监管部门强化了对中小金融机构的日常监管，加大了违规行为处罚力度，提高了违法违规成本。通过完善公司治理、加强内控管理、优化业务结构等措施，中小金融机构的风险管控能力得到明显提升。

五、服务实体经济能力不断增强

改革化险的最终目的是让中小金融机构更好地服务实体经济。五年来，随着风险有效化解和经营能力不断提升，中小金融机构在支持小微企业、服务“三农”、促进普惠金融发展等方面发挥了更加重要的作用。

资产质量方面，中小金融机构呈现持续改善的良好态势。以城市商业银行为例，2024年一季度末不良贷款率为1.78%，较上年同期下降0.12个百分点。虽然农村商业银行不良贷款率仍高于行业平均，但整体风险可控，且呈现稳中向好的发展趋势。

业务结构方面，中小金融机构更加聚焦主责主业，突出服务城乡居民、服务中小企业、服务地方经济、支农支小的市场定位。通过产品创新、服务创新、模式创新，这些机构为中小微企业和“三农”提供了更加精准、高效的金融服务。

经营效益方面，随着风险化解和管理改善，中小金融机构的盈利能力稳步回升。一批改革成功的机构重新焕发生机活力，成为推动地方经济发展的重要力量。

六、改革经验初步形成，制度建设日趋完善

五年的改革化险实践，为我国金融业积累了宝贵经验。这些经验不仅为下一步深化改革提供了重要参考，也为国际金融业风险防控贡献了中国智慧。

改革理念方面，坚持市场化、法治化、专业化的处置原则得到充分验证。通过发挥市场在资源配置中的决定性作用，既提高了处置效率，又降低了道德风险。

改革路径方面，“一省一策”“一行一策”的统筹协调模式展现了显著优势。这种做法既体现了中央统一部署，又充分发挥了地方积极性和创造性，实现了顶层设计与基层创新的有机结合。

改革方法方面，分类施策、精准发力的做法取得了良好效果。通过深入分析每家机构的具体情况，制定针对性处置方案，避免了“一刀切”式的改革。

保障机制方面，多部门协调配合的工作格局发挥了重要作用。金融监管部门、地方政府、司法机关等各方形成合力，为改革化险提供了有力保障。

七、总结与展望

总体来看，“十四五”时期中小金融机构风险得到有效化解，经营能力得到明显提升，服务水平得到显著改善。这不仅为金融体系稳定运行奠定了坚实基础，也为实体经济健康发展提供了有力支撑。

面向未来，政策层面还需“一体推进中小金融机构风险处置和转型发展”，在风险化解的基础上，转变和提升中小金融机构的治理和经营能力，在推动中小金融机构实现更高质量发展的同时，为服务实体经济、推动经济社会发展作出更大贡献。

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