求解“地方财政困难”

（原标题：求解“地方财政困难”）

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12月中旬，准备去省会城市拜访金融机构的东部某县财政局长，一直在车上学习刚刚结束的中央经济工作会议公报内容,特别是那句“重视解决地方财政困难”。

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他提了几个问题：重视解决地方财政困难意味着什么，为什么会在这个时候提出来，应该如何解决这个问题，财政从财力保障到保障财力，中间发生了哪些变化。

此次，他去省会城市拜访金融机构，也是为了解决当地财政面临的挑战。一路上，他还想办法调度资金给本地国企，用来参与土地拍卖。因为当地土地出让收入持续下行，需要国企参与进来，做大分母。

地方政府是中国市场中极为活跃的主体。通过相互竞争，地方政府持续为各类产业发展提供必要的要素支持，同时又肩负着稳增长、保民生的任务。

由于刚性支出压力不断增加，收入端却难见明显改善，部分地方财政困难的问题开始凸显。

辽宁大学地方财政研究院院长王振宇说，当下地方财政困难的症结突出表现为流动性不足甚至短缺，财政收入有限性与刚性支出无限性之间的矛盾十分突出。尤其是基层的财政状态不够理想，事实上属于应急财政特性，这是一个不容忽视的“应急财政中长期化现象”。在地域上，“中等地区”现象普遍：西部有转移支付，东部有产业基础，一些中部或者诸如辽宁等“东部不东”的区域面临着更大挑战。

2025年12月召开的中央经济工作会议首次提出“重视解决地方财政困难”，将这一问题放在政策聚光灯下。多位研究者认为，这也意味着对这一问题系统性解决的开始，解决问题的方式有可能从带有应急色彩的“流动性注入”，深入到中央和地方财权、事权的调整。

王振宇认为，“重视并解决”地方财政困难，将成为2026年中央和地方工作的一项重要内容。应该将“地方财政困难”作为中央和地方的“共同财政事权”来看待，这也是化解长期以来基层政府治理中财政安全赤字的重要举措。

东方金诚公用事业一部执行总监周丽君认为，中央经济工作会议首次提出“重视解决地方财政困难”，呼应了“稳中求进、提质增效”的核心基调，体现了中央重视地方财政可持续性与基层稳定的深刻考量，是防范化解系统性风险的关键举措，但同时，重视解决地方财政困难并非“盲目兜底”，而是助力健全地方财税体系、优化财政支出结构、提升地方自主财力，推动形成与高质量发展相匹配的财政支撑格局。

12月16日，中央财办有关负责人接受新华社采访解读中央经济工作会议精神时提到，重视解决地方财政困难，建立健全增收节支机制，增强地方自主财力，兜牢基层“三保”底线。

问题在哪里

上述东部县级财政局算了一本账：该地2023年税收收入27亿元，2025年降至23亿元，呈持续下滑趋势。但支出侧，民生保障却在连年攀升。2023至2025年增长3亿元。其中，育儿补贴增加数千万元，居民养老标准每人每月上调20元，仅此一项，年增支数千万元。

据该局长计算，现在当地每月收入约在1亿至2亿元间，但每月仅“三保”支出就需要4亿元左右。此外，当地城投国企债务利息较高，地方财政还需要承接其偿债压力。

该局长对经济观察报表示，当前“三保”（保民生、保工资、保运转）是最大的困难，但是这又是必须要保障的，是绝对的底线。主要的困难就是财政收入不能覆盖支出，也就是俗称的“三个盖子五个锅”。

中部某市财政部门人士表示，当前地方财政挑战已经从“三保”逐渐过渡到“五保”。传统“三保”是保民生、保工资、保运转，其他“两保”是“保债务的还本付息”以及“保清欠”。近期，政策不断强调要清理企业欠款，这一任务已经逐渐压实至各级政府。

当地财政的基本工作都是围绕“五保”来运转。上述中部财政部门人士说，当地财力的增长和支出的剪刀差越来越大，法定债务的还本付息越来越大――政府部门还有债务率这个考核指标。但经济下行压力和土地市场的低迷，导致税收和土地收入下行。特别是土地收入的下滑，地方政府短期内难以形成产业集群，弥补土地出让差额的收入。

该人士强调，财政增长和支出的剪刀差问题是最突出的。随着老龄化，财政负担还会逐渐加大，新的税源或者收入来源没有跟上，会出现财政库款不足或者断裂的情况，加大系统性的风险。

周丽君认为，基于区域经济基础、产业结构与发展阶段的不同，我国东中西部及南北地区的财政状况呈现明显差异。东部及南方沿海省份经济基础扎实，税源结构多元，财政韧性强。

如北京、上海、江苏、浙江、广东等地的财政自给率普遍高于65%，当前面临的更多是经济转型升级过程中的阶段性压力。相比之下，西部及部分北方地区工业基础相对薄弱，或对资源型产业、传统重工业依赖度较高，税基较为单一。这使得这些地区财政自给能力不足，“三保”靠转移支付、“发展”靠举债的情况进一步凸显，财政可持续性面临更大挑战。

在王振宇看来，地方财政困难属于历史范畴、体制范畴、民生范畴，在不同地区、不同层级存在较大差异性，经济活跃度、转移支付、沉没成本等是重要的影响变量。

东部发达省份因经济活跃流动性充足，一般不存在地方财政困难问题；某些西部欠发达省份因中央转移支付稳定，地方财政运行也有保障。因此，地方财政困难突出表现为一种“中等地区”现象，即“东部不东”。像辽宁等省份，财政体制“成分”上曾经属于东部沿海发达省份，长期累积了转移支付基数效应，但当下，其财政困难问题较为突出，属于典型的“横向财政失衡”，亟需通过有效的动态调整机制来缓解。

原因

地方的收入包括税收、非税收入、土地出让金收入、国企上缴、融资平台和债券收入等。

该东部县财政局长说，税收受经济大环境影响较大；非税收入则受限于县区资源盘活能力；在罚没收入的执行上现在又非常谨慎；房地产市场下行导致土地出让收入萎缩；国企和融资平台融资受限。

财政部数据显示，2025年1―11月国有土地使用权出让收入为2.91万亿元，同比降幅达10.7%。相比之下，2021年同期收入高峰为6.76万亿元，两者相差近3.85万亿元。

短时间内，能够带来增量收入的只有债券收入。这也是上述东部县财政局长为地方国企平台拆解资金，参与土地拍卖的原因。“拍地不是为了增加土地收入，而是为了‘做大分母’（财政收入），不让债务率提高，进入债务红线范围。”他计算过，这种“左右手互倒”的方式，一天要支付万分之八的利息。但计算上手续费和税费成本，做大分母依然是值得的。

不进入红线，意味着地方政府还能够融资，获得现金流，这对当地的正常运转至关重要。

2019年开始，财政部建立了地方隐性债务风险等级评定预警机制，对各地隐性债务加法定限额内政府债务的风险情况进行测算评估，按照债务率由高到低设定为红、橙、黄、绿四个等级，对各地债务情况实行动态监管，每半年评定通报一次，对各地违规举债融资划定了最严格的政策“红线”。

该东部县财政局长说，这也是目前地方财政面临的循环难解的问题：地方政府为了获得新增资金，就要不断争取债券收入，这又反过来导致债务率上升。

该东部县财政局长之前担任过几个县区的财政部门负责人，他分析这几个县区的债务数据后发现，大部分县区的债务增长都是从2017年开始的。此前，地方政府可以通过一些合规或者非合规的手段融资来支撑支出。这些手段后来陆续被政策“堵死”，但刚性支出没有下降甚至还在增加，导致可用财力越来越少。政府只能通过各种渠道增加债务，这又反过来增加了利息支出。

上述中部某市财政部门2025年的主要工作也是“防红保橙”，不能有新增的红色地市，不能新增隐性债务。

2024年化解隐性债务的政策已经产生了效果。从财政部数据来看，债务付息增速呈现下降趋势，2025年1―11月，债务付息支出12189亿元，同比增长3.9%，较2024年全年8.8%、2023年全年4.2%的增速有所放缓，但每年债务付息的绝对量仍在增加。

截至2025年9月末，全国地方政府债务余额536995亿元。

2021年，财政部原部长楼继伟在《面向2035的财政改革与发展》一文中就提到，债务付息支出占一般公共预算支出比重不断上升，增速远超支出总额增速。2017、2018和2019年分别超出当年支出总额增速16、10和4.5个百分点。2020年1―11月份，债务付息支出同比增长16.1%，超出支出总额增速15.4个百分点。2019年中央财政债务付息支出占中央本级支出比重为13%，预计2020年大约升至15%。“十四五”时期，多数省市的债务可持续性堪忧，粗略计算，大约1/4的省级财政50%以上的财政收入将用于债务的还本付息。地方政府债务问题，不仅影响了地方政府公共服务供给能力，还累积了财政金融风险。

周丽君对经济观察报表示，当前地方财政困难是多重结构性矛盾长期积累的结果，主要体现在几个方面：一是收入端持续承压。土地财政下滑导致地方财力收缩，2024年地方国有土地使用权出让收入较2021年峰值缩水约45%；减税降费和经济基本面变化导致税收收入承压，处置国有资产等可持续性较弱的非税收入占比提升，加剧财政收入的不稳定性；二是支出端刚性强且规模持续扩大。在收入增长放缓的同时，“三保”支出、民生保障、债务付息等刚性支出持续增长，支出结构调整空间有限，财政运行紧平衡特征突出。三是债务压力与风险不断积聚。截至2025年11月末，全国地方政府债务余额达54.35万亿元，存量债务还本付息压力较大，且部分地区的隐性债务风险尚未完全化解，进一步挤占了地方财政空间。

另一方面，地方政府在这些债务积累中也并非“无辜”。上述中部某市的财政人士认为，财政支出压不下来，一个很重要的原因在于地方政府领导的政绩观存在偏差。而牵连在“政绩观”背后的则是更复杂的问题：地方政府未来将在社会经济发展的中扮演是什么角色，地方政府领导的升迁指标如何制定？

求解思路

此前，中央也一直在致力解决地方财政困难问题。比如，2024年一揽子化债政策；2025年10月中央财政从地方政府债务结存限额中安排5000亿元下达给地方，用于补充地方政府综合财力，支持地方化解存量政府投资项目债务，消化政府拖欠企业账款，推动重大项目建设。

2023年9月20日举行的国务院政策例行吹风会上，时任财政部国库司司长李先忠介绍，中央财政高度重视，多措并举，上下联动，支持地方特别是基层财政平稳运行；2025年12月16日，湖南监管局赴湘西州调研地方财政状况；早在2025年9月，山西监管局已两度赴吕梁、阳泉等地，重点剖析2025年财政运行难点。

在“地方财政困难”被置入灯光聚光灯下时，地方财政问题有可能迎来一个更为系统性的解决方案。

王振宇说，重视解决地方财政困难是一项复杂的系统工程，不可能一蹴而就，需要应急应对、标本兼治、综合施策。当务之急就是要加快地方财政从应急向常态的适应性转变：一是要有效注入流动性，提升地方政府的财政库款保障能力；二是赋予基层政府在一定时点条件下“自下而上”的财政专项资金整合权力，夯实兜实基层“三保”底线的财力保障；三是鉴于地方政府债务风险整体可控，本着发展中化债的原则，对某些债务采取阶段性停息挂账、增发特别国债置换、取消12个重点省份提级审核管控等实质性举措，缓解还本付息压力。

王振宇所提的三个方面主要着眼于从短期解决地方财政困难的资金保障问题。比如，增加转移支付、保持必要的财政赤字、债务总规模和支出总量、整合专项资金等手段都是为了保障或者增加地方财政的可支配财力，缓解地方财政收支差额压力。

王振宇说：“中长期改革考量，就是要以经济建设为中心，做大经济财政蛋糕，加快财政强国建设步伐，优化财政‘两个比重’，改进政府间财政关系，实施地方财政振兴战略等。”

两个比重是指“财政收入占GDP的比重和中央财政收入占财政总收入的比重”。财政部原部长楼继伟2025年发表的《做好逆周期财政政策研究服务新一轮财税体制改革》中提出了七点建议，其中第一条即“合理提高财政收入占GDP的比重”。此外，多位财政政策研究者也在不同场合提出了合理提高财政收入占GDP的比重的建议。

王振宇认为，分税制实施以来，纵向财政失衡问题一直没有得到有效解决，可以说是“按下葫芦浮起瓢”。从20世纪90年代末的基层财政困难，到后来扩大至县级，近些年因房地产市场深度调整，部分市辖区的财政收支矛盾也日益凸显。兜住基层“三保”底线面临诸多约束，不只是简单的财政收支矛盾。因此，有效的基层财政治理是深化省以下财政体制改革的重中之重。

周丽君建议，中央层面可以重点围绕“支撑保障”与“体制构建”发力：一是加大转移支付力度，优化支出结构，保障基层“三保”支出；二是实施一揽子化债方案，通过再融资债券、债务置换等方式，缓释地方偿债压力；三是稳步推进财税体制改革，明确健全地方税体系的方向，逐步培育地方稳定税源；四是保持合理的财政支出强度，支持重大项目，发挥逆周期调节作用。

地方层面则可以着力于“提质增效”与“精细管理”：一是着力推动区域产业转型升级，积极盘活存量资产资源，拓展可持续财源，逐步降低对传统土地财政的依赖；二是全面强化预算绩效管理，压减非必要、非刚性支出，持续优化财政支出结构；三是严格政府债务管理，坚决遏制新增隐性债务，统筹资金做好到期债务偿还，切实防范化解债务风险。

上述某市财政人士认为，不同区域的财政问题需要不同的解决方案，比如东、中、西部，在经济建设上应该承担不同的角色，这种划分也有利于解决财政问题。“解决地方财政困难问题是一个逐步缓解的过程，需要拿时间换空间。”上述某市财政人士认为。